八达岭长城景区针对破坏文物行为出台惩戒办法

关闭了近两个月的八达岭长城景区自3月24日起部分恢复对外开放。在恢复开放第一天，一女子用钥匙在长城墙砖上刻字的视频在网络上引起热议。据了解，该游客是一名未成年人。八达岭特区办事处找到该游客后，对其进行了批评教育。

长城是世界上修建时间最长、工程量最大的一项古代防御工程，1987年12月被列入《世界遗产目录》，具有极大的象征意义和历史文化价值，但近年来却遭到了很大的破坏。

4月6日，《北京市延庆区八达岭特区办事处关于对破坏八达岭长城景区文物行为的惩戒办法》(以下简称《惩戒办法》)正式发布并实施。一些业内人士在接受《法制日报》记者采访时认为，总体上看，《惩戒办法》的出台对于长城的保护具有积极意义，对国内其他类似景区有示范意义，但具体实施效果还取决于执法。鉴于发现违法和不文明行为需很高的时间和管理成本，如何有效监管将是考验景区的一个难题。

加强长城文物保护

七类行为将被处罚

据了解，长城绵延2.1万公里，跨越15个省份，目前开发的景区大约有几十个，管理体制也不尽相同。关于长城保护，目前已经有旅游法、文物保护法、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、治安管理处罚法、《北京市旅游条例》、《北京市长城保护管理办法》等法律法规。

《惩戒办法》将违法和不文明行为分为七类，包括在长城主体上设置摊点、通讯设施;组织游览未批准为参观游览场所长城;攀登未批准为参观游览场所长城;刻划、涂污或者以其他方式故意损坏长城;非法移动、拆除、污损、破坏长城保护标志;在长城上架梯、挖坑、竖杆、堆积垃圾;其他危及长城安全的行为。

根据《惩戒办法》，上述违法和不文明行为将根据情节严重程度给予相应的行政处罚，构成刑事犯罪的，交由公安机关依法处置。对于一些造成严重社会影响的不文明行为，还将纳入旅游不文明行为记录，限制其购票参观。游客不文明行为记录“黑名单”将定期对社会公布，加大曝光力度，强化社会舆论监督。

“对于旅游从业者和游客的违法和不文明行为，相关的管理部门应该采取针对性的措施。”西安外国语大学陕西文化和旅游发展研究所所长成英文认为，《惩戒办法》出台的目的是为了打击游客和旅游从业者一些破坏长城的违法和不文明行为，从而加强长城文物保护。《惩戒办法》涵盖了旅游从业者、游客、当地居民三类主要的破坏群体，针对性非常强，打击的行为非常明确，因此对于长城保护是具有积极意义的。“它相当于给全社会发出了一个明确的信号，警告其他人不要有类似行为。”

在成英文看来，惩戒是一种有效的文物保护手段。“一般来说，对于游客不文明行为，更多需要从教育、示范、引导的角度，激发游客的自我管控意识，如购票时为游客发放文物保护宣传手册、宣传页，通过景区影视播放系统、广播系统宣传文明旅游，导游和讲解员在讲解时增加相应的告诫等。但是，对于一些教育无效，故意破坏的行为，必须明确地出台相关规制予以惩戒，从而增强其他人的文物保护意识。”

破坏行为屡禁不止

法制宣传有待加强

此前，2018年8月发生的游客进入甘肃张掖丹霞地质公园踩踏七彩丹霞地貌事件，当时也引发了立法严惩对景区破坏行为的呼声。但时至今日，各种破坏景区的行为还依然存在。

就在《惩戒办法》正式实施的当日，就有一男子因为乱刻乱画被公安机关予以行政拘留5日、罚款200元的处罚。

据北京法学会旅游法研究会常务理事张云耀介绍，通常情况下，破坏行为发生的景区属于风景名胜区的话，可援引《风景名胜区条例》第四十四条规定，责令恢复原状或者采取其他补救措施，处50元的罚款。如果刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的，按照治安管理处罚法第六十三条规定，处警告或者200元以下罚款。如果故意损毁国家保护的珍贵文物或者国保、省保文物的，按照刑法第三百二十四条故意损毁文物罪规定，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

“如果破坏行为发生的景区不属于风景名胜区，破坏对象不属于国家保护的文物、名胜古迹的，更不是珍贵文物的，这样的破坏行为便无从查处，属于景区立法上的空白。”张云耀说，即便有相关法律规定，一般的破坏行为违法成本也是极低的，这对于景区破坏文物行为的惩戒非常不利。

还有一个需要关注的方面则是如何强化法律的教育作用，提升各方的守法意识。“破坏景区的行为屡禁不止，突显出了相关法制宣传的重要性。”张云耀说，除了立法严惩违法行为之外，还需要对社会大众进行法制教育，加大宣传力度，让更多的公众了解这种破坏行为的违法性，从而树立起做文明守法游客的意识。

依法追究违法责任

限制购票有待商榷

值得关注的是，按照《惩戒办法》，未成年人有损害长城文物行为的，景区将把该未成年人本人及其监护人一并纳入景区“黑名单”，限制其购票进入景区。这一规定在业内引发争议。

“《惩戒办法》出台的背景及动机是为了保护长城、保护文物，提升广大游客爱护长城、爱护文物的意识，但长城作为国家爱国主义教育基地、世界文化遗产、国家5A级国内著名景区，《惩戒办法》对于未成年人的惩戒措施还需仔细考量。”北京第二外国语学院旅游法中心主任王天星认为，对在景区中违规刻划涂鸦的未成年人纳入景区“黑名单”，限制其购票进入景区的做法值得商榷。

未成年人保护法第五十四条规定，对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。对违法犯罪的未成年人，应当依法从轻、减轻或者免除处罚。

据此，王天星认为，对未成年人进行惩戒应充分考虑未成年人的身心之特定，体现教育优先之理念。“未成年人与成年人有很大的不同，其违法犯罪行为更多是由于好奇、无知、冲动，甚至是对成年人不自觉的模仿。未成年游客在墙体上进行刻划、涂鸦等行为，的确对长城文物造成了损坏，依法应给予制止、处理。但是，也应当尊重未成年人身心尚未发育成熟的客观实际，遵循未成年人保护法的法律精神，对其更多采取教育、感化的方针。

王天星说：“因兴奋、好奇在长城上刻划、涂鸦而受到惩戒的未成年人，在长大成人之后，将无法再次购票进入景区，无法去领略长城之壮美。这对于一时冲动的未成年人来说，代价未免太过沉重，影响未免过于长久。”

此外，既惩戒未成年人本人，又惩戒其监护人的做法，王天星认为也与法律有关责任承担主体规定不符。“治安管理处罚法第十二条规定，已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚;不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。这就意味着，对于损坏文物的未成年人，如果其不满十四周岁，公安机关会责令其监护人严加管教;如果已满十四周岁不满十八周岁的，公安机关对该未成年人会从轻或减轻处罚，但都不会对其监护人进行处罚。而依照《惩戒办法》，未成年人有损害长城文物行为的，该未成年人本人及其监护人将会被一并纳入景区黑名单，被限制购票。这种惩戒明显背离了立法精神。”

“良法才能善治。实现景区现代化治理目标和高质量发展，离不开法律法规的保驾护航。但相关部门在制定规则时必须维护国家法制统一，严格遵循上位法，公平合理地设定行为规范，依法追究违法责任。”王天星说。

“目前来看，《惩戒办法》中有关未成年人及其监护人的惩戒措施，仍有可以探讨的空间。”张云耀认为，平衡法的强制作用与旅游景区教育功能尤为关键。在他看来，在充分发挥法律震慑和惩处违法行为人的同时，如何综合考虑充分发挥历史文化遗迹的文化传承和科普教育功能也需要进一步权衡。