江苏省全面推广行政行为自我纠正制度——从“等着法院判”到“自己主动改”

记者 顾 敏

屋后一棵800多年的银杏树把自家房屋挤成了危房，多方反映无果后，南通的朱奶奶将镇政府告上法院，要求其履行安置职责。得益于南通在全国首创的行政行为自我纠正机制，镇政府在法院判决前就“主动纠正”进行补偿安置，让老人在1个月内搬进了新房。

在我省，行政机关主动变更、撤销明显违法的不当行政行为正成为新常态。在南通率先探索实践的基础上，2022年12月以来，省法院会同省委依法治省办、省司法厅部署推动行政行为自我纠正制度省域全覆盖工作，截至目前，已有10个设区市出台行政行为自我纠正的制度意见，推动行政争议进入实质解决“快车道”。

解铃还须系铃人

因为打出“摆放花木可以辟邪镇宅”的广告，宿迁一家园林绿化公司卖了1000多元花木，却被县市场监督管理局开出40万元罚单。

“我们是个小网店，罚得这么高，真就没法干了。”公司以处罚过重为由起诉县市场监管局，要求撤销处罚决定。没过多久，宿迁市宿城区人民法院又陆续受理了10多起案情相同、诉求一致的案件。原来，为了遏制电商平台销售假苗木高发势头，某县开展整治网络平台“假苗木”专项执法活动，强调从重从快处罚，个案罚款金额均不低于40万元。

承办该案的宿城区法院法官丁立透露，彼时，尚有数十名被处罚人持观望态度，根据裁判结果决定是否提起诉讼。“这批案件既涉及受处罚电商商户及小微企业合法权益保护，也关乎行政机关的执法权威，一旦处理不好，判一个案件就会衍生出上百个案件，严重影响花木市场发展。”

法院研判认为，在没有充分审查违法行为的事实、性质以及社会危害程度、危害后果的情况下，行政机关简单给予相同处罚，系“一刀切”式的执法且属于“小过重罚”。通过沟通协调、败诉预警、司法建议等方式，法院推动行政机关启动自我纠正程序，撤销原行政处罚决定，重新作出数额适当的处罚决定。最终，案件当事人全部撤回起诉或复议申请，“观望”案件也一并得到圆满解决。

省法院调研发现，从以往司法实践来看，一些行政机关出于种种顾虑，宁愿承担败诉后果，也不愿意主动纠正违法行政行为，较为典型的就是违法强拆之后迟迟不作赔偿决定，甚至对自己实施的强拆行为拒不承认，以至于违法状态长期存续，让行政相对人投入较大维权成本，使得人民群众受损的合法权益得不到及时弥补，也有损法律权威和执法公信力。

“构建行政行为自我纠正制度，有利于发挥行政执法、行政复议、行政诉讼在行政争议解决方面的优势，以最便捷、高效的方式纠正违法行政行为，使其恢复到合法又合理的状态，是行政争议实质化解的‘最优解’之一，也是促进依法行政、推进行政争议诉源治理、克服以往行政争议解决方式制度局限的创新实践。”省法院审判委员会专职委员李玉柱说。

制度运行以来，全省法院实现了行政案件收案数稳中有降、部分执法领域行政机关败诉案件明显下降的良好局面。因行政机关自行纠正不当行为，原告申请撤诉的案件占比逐年攀升，一审行政案件协调化解率由2022年的22%升至去年的27%，今年一季度达到30%。在最早试点的南通，2021年7月以来，仅在行政诉讼环节行政机关主动纠错案件就达386件，涉及行政登记、工伤认定、行政协议、履行法定职责、行政处罚等多种行政行为;去年，南通两级法院新收行政案件1538件，同比下降8.7%，行政机关败诉率在2022年大幅下降的基础上保持低位运行。

“依法行政的应有之义，不仅是合法性的义务，也包括在发现违法行政后主动纠正违法行为的义务。”在苏州大学王健法学院教授王克稳看来，长期以来，理论、立法和实践对前者关注多，对于主动纠正违法行为关注较少。“相较于司法裁判纠正，行政行为自我纠正是一种更为积极和有效的行政争议解决机制，适用范围和情形更广泛，自我纠正的方式更多样，也将行政诉讼裁判败诉所可能导致的行政公信力受损降到最低。”

纠什么?如何纠?

社保中心更正社会保险征缴人，户籍地派出所更正户口登记信息，镇政府更正失地农民保障受领人信息，人社局重新确认养老待遇受领人资格……得益于多部门通力协作、主动纠正行政行为，闻荣某与闻桂某“错位”30多年的身份终于“归位”。

1988年，哥哥闻荣某冒用弟弟闻桂某的身份信息顺利入职某市无线电专用设备厂，此后一直以弟弟的名字工作直至退休。由于养老保险是以弟弟的名字缴纳，哥哥的退休金也一直由弟弟领取。兄弟二人发生矛盾后，哥哥向法院提起行政诉讼，要求某市社保中心确认其城镇职工身份，变更社保登记中的职工身份信息。

泰州医药高新区人民法院经审查认为，闻荣某工作期间表现良好，得到同事和领导一致认可，虽然冒用弟弟身份信息参加工作存在一定过错，但社会危害程度较轻，不能因此剥夺其享受社会保险待遇的权利。考虑到身份信息登记错误不应归责于人社部门，从实事求是、实质解决争议的角度，法院分别联系人社部门、公安机关及兄弟二人所在镇街，详细调查了解变更身份的程序，通过府院联动，向行政机关发送司法建议的方式督促自纠，彻底还原了两兄弟的真实身份。

记者关注到，多地出台行政行为自我纠正制度实施意见，对哪些行政行为应当纠正、如何纠正划出“硬杠杠”，并将自纠工作纳入全市法治建设考核体系。比如，苏州明确，行政机关发现行政行为存在违法或明显不当情形，且未受行政复议决定或司法裁判羁束、纠正不会对国家或社会公众利益造成重大损害的，应当及时进行自我纠正。对于行政机关拒绝纠正的后果，泰州明确，原行政行为被有关国家机关纠错的，应当对相关责任人员依法依规作出相应处理;拒不自纠导致行政行为被复议机关或者人民法院依法撤销、变更、确认违法，或者造成其他严重后果的等，由纪检监察机关依规依纪依法处理。

省法院行政庭庭长郑琳琳告诉记者，从各地法院实践来看，这项制度正得到越来越多行政机关的接受和认可，“相较于行政机关与司法机关‘硬碰硬’的纠纷解决模式，法院指出问题后，行政机关可以在自己的‘工具箱’里选择更优解，有了更多自主权和解决问题的空间。”

以常州为例，去年96件行政复议及诉讼纠纷由行政机关主动进行自我纠正，其中，法院审理的行政诉讼案件73件，占比近八成。此类案件中，无论是庭审过程还是庭后协调，多数行政机关均愿意参与案件化解，比如，在王某诉武进区某镇政府不履行征收安置职责一案中，镇政府当庭承诺就王某的补偿安置问题积极协商，并在规定时间内给出方案。

随着各地探索力度的加大，纠正范围也在扩大。“不再局限于明显错误的行政行为，还包括一些当时可能是对的，但时过境迁需要调整的一些行政行为。”省法院行政庭副庭长张松波关注到，诸如行政许可撤回、行政协议未履行等一批前任留下的“旧账”，通过推动“新官”进行“自我纠正”，得到妥善解决。比如，泰州法院通过自纠建议函，推动县区“一把手”牵头化解了长达8年、涉案金额3000多万元的“骨头案”。

为自我纠正解除“后顾之忧”

寻找行政争议解决的“更优解”之外，推广行政行为自我纠正，我省有着更深层次的考量。“在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，将行政行为自我纠正作为一项重要的救济方式加以制度化的设计，并推动其成为与行政复议、行政诉讼并驾齐驱的三大救济方式之一，可以为今后行政争议法定救济体系的丰富完善作出有益探索。”李玉柱说。

从多地探索实践的情况来看，仍有一些现实问题亟待解决。比如，自我纠正更多是由司法或司法行政机关推动，一些行政机关的“主动性”仍有欠缺;出于对既有法律法规的机械性适用以及行政诉讼法改变原行政行为仍应确认违法的规定，部分行政机关不敢、不愿开展自我纠正;一些事实行为、程序违法等，可能无法纠正，或即使纠正了，仍难以避免被诉风险，缺乏自我纠正的动力。

“知错就改，说易实难。”张松波分析，行政机关“愿判不愿纠”，一方面是存在可能胜诉的侥幸心理，败诉了还可以上诉，继续拖延;另一方面，即使败诉，按照判决履行总归不会出错，但如果要主动纠正，会不会“引火烧身”被追责?纠正一个行政行为是否会牵出一系列问题来?这些是一些行政机关顾虑较多的地方。“要彻底改变长期以来形成的依赖思维和消极心态，需要一个循序渐进的过程。”

打消行政机关的顾虑、破除主动纠正的障碍，正是下一步制度设计完善的“重点”。南通市人大常委会以地方立法的形式建立容错纠错等配套机制，行政机关进行行政自纠的，纪检监察机关可以依法减轻或者不予追究其相关责任。记者了解到，省法院正会同省委依法治省办、省司法厅等相关部门构建行政机关自我纠正后的容错免责机制，对于行政机关及其工作人员积极配合开展矛盾化解工作并及时纠错改正的，法院可以结合违法或不当行政行为产生的原因，在不违反党纪国法的前提下，建议相关部门免予追责或从轻减轻处理。

目前，极个别地区出现行政行为自我纠正避重就轻、“假纠正”等现象，借此规避败诉风险。比如，被征收人起诉称补偿决定依据的征收补偿标准过低，对补偿数额不满意，行政机关的“纠正”方式仅仅是以其他理由撤销补偿决定，但此后长达数年也不作出新的补偿决定，导致行政争议迟迟不能解决。下一步，省法院将对行政机关的自我纠正行为加强司法监督，通过发送司法建议等方式，促进行政行为自我纠正更加规范、高效。